Lei de Improbidade Administrativa x Constituição Federal

Abordagem sob o prisma constitucional.

Em data de 02 de junho de 1992 foi promulgada a Lei n°. 8.429, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.
O Partido Trabalhista Nacional – PTN protocolizou Ação Direta de Inconstitucionalidade c/c Medida Cautelar, a qual recebeu o número 2.182, com o fim de declarar a inconstitucionalidade da Lei de Improbidade Administrativa, que dispõe sobre a punição dada aos agentes públicos que incorrerem na prática de atos de improbidade administrativa, objetivando, em sede cautelar, a suspensão da vigência da norma vergastada até ulterior apreciação meritória.
Busca o Autor da ADI a declaração de inconstitucionalidade formal no tocante ao rito procedimental dado à norma enquanto Projeto de Lei em trâmite na Câmara dos Deputados (casa iniciadora, em virtude de originar o projeto por meio de mensagem presidencial) e no Senado Federal (Casa Revisora).
É que, segundo o PTN, o PL (Projeto de Lei) foi aprovado pela Casa Iniciadora e enviado à Casa Revisora, a qual, aprovou o PL com substitutivo e o remeteu novamente à Casa Iniciadora, que, no âmbito de sua competência, rejeitou o substitutivo e aprovou o Projeto inicial, com a manutenção substancial de alguns elementos da emenda substitutiva, enviando o PL à sanção presidencial.
O Supremo, ainda em juízo perfunctório, rejeitou a medida cautelar de suspensão da vigência legal, observando que o PL seguiu seu normal trâmite. Tal Ação ainda não foi julgada, vez que o processo se encontra com o Ministro Eros Grau para exercício de voto-vista.
No tocante a tal afronta constitucional, posicionou-se desfavoravelmente, uma vez que o PL veio a ter o procedimento velado pelo correto processo legislativo, pois a Casa Revisora pode sim propor emenda substitutiva sem que seja perdido o Projeto, o que, aliás, é prerrogativa da respectiva Casa Legislativa com poder de revisão.
Ademais, quando o PL volta à Casa Iniciadora para apreciação da emenda substitutiva, esta tem a prerrogativa de rejeitá-lo e aprovar o Projeto inicialmente por ela aprovado, com possível aproveitamento de termos constantes da emenda substitutiva.
Assim, sob esse prisma, verifica, ao meu ver, a constitucionalidade da LIA (Lei de Improbidade Administrativa).
Outrossim, a doutrina discute a inconstitucionalidade da referida lei no tocante à ausência de competência da União em legislar sobre a matéria.
O Jurista que mais combate a norma contida na Lei de Improbidade Administrativa, dando-a por inconstitucional, é TOSHIO MUKAI ("A inconstitucionalidade da lei de improbidade administrativa – Lei Federal nº 8.429/92", in BDA novembro/99, p. 720):

Inexiste no texto constitucional, dentre as disposições que tratam da distribuição de competências dos entes federados, mormente no art. 24 (que dispõe sobre a competência concorrente), nenhuma autorização à União que lhe outorgue competência legislativa em termos de normas gerais sobre o assunto (improbidade administrativa). Aliás, nem poderia mesmo existir, pois, se se trata de impor sanções aos funcionários e agentes da Administração, a matéria cai inteiramente na competência legislativa em tema de Direito Administrativo, e, portanto, na competência privativa de cada ente político. Em suma, se o funcionário é federal, somente lei federal pode impor-lhe sanções pelo seu mportamento irregular; se o funcionário é municipal, somente lei administrativa do Município ao qual está ligado pode impor-lhe sanções.

Alega o doutrinador que a legislação federal deve tratar a matéria nem ao menos de forma genérica, pois, não pode a União adentrar na prerrogativa legislativa de cada ente da federação, de modo que, na posição de Toshio Mukai, os entes que devem dispor a espécie (improbidade administrativa) no âmbito de suas competências legislativas.
Destarte, frise-se que o citado jurista ainda entende que o texto contido no art. 37, §4º, da Constituição Federal, não dá competência legislativa para que a União venha a dispor da matéria. Assim, é de ser trazido à baila o referido normativo constitucional, in verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Oportunizo-me, com a devida vênia, para discordar do renomado jurista, visto que a reserva legal constante do art. 37, § 4º, da CF é condizente com a que consta do art. 14, § 9º, da Carta Magna, senão veja-se:

Art. 14. (omissis).
§ 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta.

Desse modo, não entendo ser inconstitucional a norma em comento sob o ponto de vista da competência legislativa da União, vez que a reserva legal feita pela Constituição Federal é algo que pressupõe competência legislativa do Congresso Nacional, órgão legislativo da União Federal.
Entretanto, verificada a inteligência do § 9º do art. 14 com o § 4º do art. 37, ambos da CF, constata-se que os mesmos se complementam no bojo da LIA, visto que tal normativo ordinário trata das hipóteses contidas em ambos os textos constitucionais, sendo inconstitucional apenas na parte que trata da suspensão dos direitos políticos.
Ora, suspensão de direitos políticos é causa de inelegibilidade, na forma do art. 14, § 3º, II, da Carta Política de 1988, litteris:

Art. 14 (omissis).
§ 3º - São condições de elegibilidade, na forma da lei:
II - o pleno exercício dos direitos políticos;

Suspensos os direitos políticos de agente público, este, a partir da suspensão, se encontra inelegível, o que confirma a hipótese constante do art. 14, § 9º, da CF/88.
Assim, a Lei n°. 8.429/92, em seu art. 12, determina as sanções aplicáveis aos agentes da administração pública, seja ela direta, indireta, fundacional ou autárquica, o que se é necessário dispor a seguir:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Desta feita, não tem como não se vislumbrar a inconstitucionalidade da Lei aqui tratada, mais especificamente na parte dos incisos de seu art. 12, os quais tratam da suspensão dos direitos políticos, visto que tal suspensão gera inelegibilidade, causa esta que deve ser disposta em Lei Complementar, conforme previsão do art. 14, § 9º, da Lei Fundamental, estando a União, para tanto, competente para legislar a matéria.

Voto Eletrônico

Segurança ou Farsa?

Hoje no Brasil estamos vendo o espetáculo da eleição por meio do sufrágio eletrônico, ou seja, em sistema eleitoral tecnologicamente adaptado para a recepção eletrônica do voto e sua totalização mais veloz e supostamente eficaz.
Questões em torno da segurança e sigilo do voto, da totalização, da votação pelo próprio eleitor geram controvérsias entre os idealizadores do sistema e a população intelectual.
Aqui no meu Estado, Rio Grande do Norte, em várias cidades existem protestos de eleitores que afirmam terem sido informados, ao chegarem nos locais de votação, que já haviam votado, impressionando-me com o número exacerbado de queixas.
Um dos fatores que mais deixa fragilizado o sistema é o processo escolha dos mesários, onde, em certos casos, são nomeadas pessoas tendenciosas e completamente desinteressadas com o bom andamento do pleito.
Outro fator importante é que muitas pessoas vêm protestando que, no momento da votação, não apareceram os dados de seus candidatos, gerando assim o constrangimento do voto porque quando vão protestar passam a informar inocentemente em quem votou.
Notícias de fraudes em urnas eletrônicas, ausência de interesse da Justiça Eleitoral em instaurar o competente Inquérito Policial para apurar as denúncias e o desinteresse da população pela transparência no processamento de dados são fatores diretamente decisivos para a confusão que se está formando em torno do sonho de votação segura.
Ademais, destaque-se que a atitude do Judiciário em não instaurar investigações para a apuração de denúncias consiste em ato receoso, até porque demonstra um mister de reconhecimento implícito da fragilidade do sistema e medo de que possível fraude seja levada à população .
O ato da Justiça Eleitoral coibir a fiscalização dos Boletins de Urna pelos fiscais dos Partidos Políticos demonstra plenamente a tentativa de manipulação do sistema, vez que evita a produção probatória para o levantamento, pela sociedade, de possíveis fraudes na totalização dos votos.
Sabe-se, antes de mais nada, que o voto por cédula é inseguro, pois está disponibilizado à boa vontade do escrutinador, ou seja, o objeto desta matéria é de abrir os olhos dos leitores a despeito da nova realidade eleitoral brasileira, a saber, a segurança supostamente dada à possibilidade de fraude eleitoral.
Pois bem, a partir de hoje passo a entrar na luta pela melhoria da estrutura eleitoral de nosso país, posto que se o judiciário exige prova totalmente inequívoca para a apuração de irregularidades quando, ao mesmo tempo, dificulta a vida dos fiscais dos partidos.
Desse modo entendo que o Judiciário ainda não apresentou a estrutura óssea desse sistema, pois receia que sejam verificadas as máculas que dele emanam.
O sistema eleitoral é seguro, aparentemente, mas, infelizmente, não para a isonomia da votação, e sim para os fraudadores, que passam desapercebidos por debaixo dos programas de “Windows” que sustentam essa farsa!

Vida Pregressa x Elegibilidade

A questão da invasão de competência da Justiça Comum pela Justiça Eleitoral.

Um dos temas em destaque na seara jurídica, em virtude do período eleitoral, é a elegibilidade, a qual tem encontrado, entre os doutrinadores e profissionais do direito, debates de grande monta.
Tudo começou por causa de campanha da Associação dos Magistrados Brasileiros pela cassação dos registros de candidaturas de pessoas com questões judiciais pendentes, seja por crime de responsabilidade ou improbidade, por atos atentatórios à moralidade administrativa.

A AMB fundamentou sua campanha no disposto do art. 14, § 9°, da Constituição Federal, a saber: “Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta”.

Tal imperativo constitucional determina disposição de lei complementar para a proteção da probidade administrativa e moralidade para o exercício do mandato eletivo considerada a vida pregressa do candidato. As demais disposições que o artigo 14, § 9°, da CF/88, já estão dispostas na Lei Complementar 64/90, protegidas por meio do remédio jurídico emanado da Ação de Investigação Judicial Eleitoral.

Assim, a AMB provocou o Supremo Tribunal Federal, por meio da Argüição de Descumprimento de Preceito Fundamental 144, onde alegou que os candidatos com a chamada “ficha suja” não podiam ver seus registros homologados, de modo que a matéria já era disciplinada constitucionalmente, o que, por força do dispositivo constitucional supra, fazia prosperar a tese da Argüente.

Entretanto, a proteção à Probidade Administrativa e a moralidade para o exercício do mandato eletivo fora diversamente disciplinada pelo legislador, por meio de lei ordinária e não de lei complementar, a saber, pela lei 8.429/92.

O referido normativo ordinário discrimina as condutas praticadas por agentes públicos consideradas por ímprobas em desfavor da administração pública, conforme reza o seu art. 12:

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:

I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa
jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;

II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário, pelo prazo de cinco anos;

III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Os atos de improbidade administrativa ou os que ferem a moralidade do mandato eletivo devem ter seu devido julgamento no juízo competente para apreciá-los, a saber, o juízo cível ou o juízo criminal, ambos da justiça comum. Das condenações decorrentes de atos de improbidade, geram o fato ensejador da positivação do administrador público junto aos bancos de dados dos inelegíveis, fato este que caracteriza por si só a concretização do conceito de observância da vida pregressa do candidato, até mesmo porque a verificação de vida pregressa do candidato consiste na constatação e pesquisa da existência de condenações definitivas, por meio de processos findos, que geram o efeito da inelegibilidade.

Portanto, o legislador já dispôs a despeito da reserva legal feita pelo art. 14, § 9°, da Constituição Federal, visto que, apenas por equívoco, editou lei ordinária para a defesa da probidade e moralidade administrativa, o que reservou competência à justiça comum, com implicações junto a justiça eleitoral, de sorte que, em sede de juízo eleitoral, não cabe a cassação de registro de candidato com processos em andamento ou sentenças condenatórias não transitadas em julgado, pois, cassando os registros de candidatos não condenados, alem de ferir o princípio da presunção de inocência, o juízo eleitoral está antecipando os efeitos da condenação, em juízo competente, por atos de improbidade.